Выступление Главы Угличского муниципального района Элеоноры Шереметьевой на Общественных слушаниях Комиссии по региональному развитию и местному самоуправлению Общественной палаты РФ

19.02.2007 // Органы власти

Уважаемый Вячеслав Леонидович, Сергей Ренатович, уважаемые гости и угличане, начну свое выступление с высказывания великого русского философа Розанова, что «любой закон, особенно в России, может быть палочкой капельмейстера истории или дубиной». Чем стал 131-й Закон в Российском государстве? – только не палочкой капельмейстера! Принятие 131 закона в 2003 году было необходимо муниципальному сообществу. Об этом говорили на всех уровнях власти. Нужно было разделить полномочия - федеральные, региональные и местные – причем, речь шла о закрытом перечне этих полномочий, о соответствующем финансировании, где ключевым выражении было – «нет финансирования – нет мандата». Поэтому муниципальное сообщество горячо настаивало на принятии 131 Закона в пакетном варианте с Бюджетным и Налоговым кодексами. Ни одно из этих условий не выполнено, и, в моем представлении, отсюда все сегодняшние проблемы реализации этого Закона.

Мое выступление как главы района построено на проблемах правового регулирования взаимодействия муниципальных районов и поселений в его составе.

На сегодняшний день муниципальное сообщество в практической деятельности ушло от координирующей роли муниципальных районов, прописанной в Законе №131 в том виде, в каком он был принят в октябре 2003 года. Из Закона в его первоначальном варианте следовало, что муниципальный район – это мозговой центр, координатор, локомотив развития территории, на которой расположены поселения.

Прежде всего, определяющая роль муниципального района – это естественное продолжение государственной политики комплексного развития территории, капитализация ресурсов, а это значит - зарабатывание финансовых средств и улучшение качества жизни людей. Только большие города не смогут поднять жизненный уровень всех россиян. Именно поэтому президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин на своих встречах с представителями муниципального сообщества неоднократно акцентировал наше внимание, что одна из целей муниципальной реформы – развитие малого и среднего бизнеса, создание условий для социально-экономического развития территории в целом. Привлечение инвестиций, создание новых рабочих мест – и есть главная задача органов местного самоуправления в ближайшее десятилетие, потому что валовый промышленный продукт России в расчете на душу населения в 10 раз меньше, чем аналогичный показатель в западных странах.

9 февраля состоялся мой отчет как главы района перед депутатами и населением. Я с удовлетворением констатировала, что Угличский район по итогам 2006 года имеет самую высокую бюджетную обеспеченность в Ярославской области - 15,4 тысячи на одного человека и рост промышленных объемов более чем в 1,5 раза в сравнении с предыдущим годом. Отрадно, что в малые города стали приходить серьезные инвесторы. В частности, в 2006 году в Угличе построена гостиница «Москва» Правительством Москвы, начато строительство гостинично-развлекательного комплекса Газпромбанком, пришли гиганты экономики России – РАО ЕС, Минатом. В 2005-2006 гг. в Углич пришлииностранные инвесторы: Гольф-клуб - Германия, «Нексанс» (Кабельная продукция) - Франция, «Тайко Электроникс» (аксессуары для кабельной продукции) – Америка. Большие бюджетные инвестиции вложены в жилищные программы и реконструкцию набережной Волги. Этот значительный успех стал результатом объединения усилий Угличского муниципального района и администрации Ярославского региона.

Возвращаясь к реализации 131 Закона, проблемам переходного периода, скажу, что уже через полгода после принятия 131 Закона в него стали вноситься многочисленные поправки. И многие из них не только не оптимизировали закон, но разрушали его конструкцию, так как принимались исходя из требований политического момента. Районы, как и поселения, нагрузили новыми расплывчатыми полномочиями вроде «создания условий», «обеспечения условий», «оказания содействия», «осуществления мероприятий» и т.д. Это способствовало разбалансированности ситуации на местах. Нас, муниципалов, как будто «бросили в воду без спасательного круга»: ни методических рекомендаций, ни модельного комплекта необходимых документов, неоднократно обещанных Правительством, мы так и не получили. В результате каждый субъект Федерации из создавшихся условий «выплывает» по-своему. А многовариантность в системе территориальной организации местной власти такова, что даже позволяет при формальном сохранении двухуровневой власти местного самоуправления практически выстроить одноуровневую. То есть роль и судьба поселений тоже незавидна.

Главной трудностью переходного периода стала проблема разграничения имущества и земли. В Новосибирской области, одной из двух пилотных регионов, на мой вопрос о разграничении имущества, мне ответили, что «три года они разделяют имущество между районами и поселениями и до сих пор «доделивают». Ярославская область, в отличие от других регионов, не позволила передавать имущество на правах безвозмездного пользования. Но на необходимую в этом случае инвентаризацию и регистрацию объектов недвижимости денег в бюджетах нет. Мне импонирует позиция Томской области. Там в соответствующий областной закон был внесен запрет на передачу полномочия без необходимых для его реализации имущества. Такая поправка была принята после приглашения для работы в область группы экспертов, среди которых были и авторы 131-го Закона.

Ознакомившись с мониторингом Минрегиона о реализации Закона и проведя свой опрос по телефону с мэрами и руководителями департаментов регионов по местному самоуправлению, я убедилась, что в сегодняшней ситуации столько дестабилизирующих факторов, что нет ничего удивительного в том, что для удержания равновесия во многих субъектах, региональные власти склоняются к значительному усилению районного уровня. Основание – традиционно сложившееся территориальное устройство Российского государства, опытные кадры и необходимость комплексного социально-экономического развития территории.

Вообще, с полномочиями нагородили огород. К примеру, градостроительную деятельность отнесли на уровень поселений. В то время как в царской России утверждением планов регулярной застройки, градостроительством занималась Императорская комиссия по «городовому устроению». И регулярные планы застройки были даны 400 уездным и губернским городам, в том числе Угличу, план которого утверждала сама императрица Екатерина II. В советское время этими вопросами занимался Совет Министров, Госстрой. А сейчас эта работа передана на поселения. Полномочия должны передаваться на тот уровень власти, где предполагается, что их исполнение будет качественнее и дешевле.

И снова о районе. Сегодня район - «слуга двух господ», заложник усиления патерналистских тенденций в государстве. Мы оказались между молотом и наковальней. С одной стороны, субъект Федерации перекладывает на район ответственность и за район, и за поселения. И это понятно, потому как субъекту нереально работать с каждым отдельным поселением. С другой стороны, поселения требуют от районов исполнения первоначальной концепции 131-го Закона. Определиться, причем законодательно!, какой должна быть роль района в нынешних условиях, все-таки должен федеральный центр. Если район – стержень территории, как это следует из последних поправок, то тогда мы должны пойти до логического конца и более четко прописать в законе принцип соподчинения поселений районам. Самые радикальные районные главы скажут, что в этом случае мы должны вернуться к обсуждению возвращения на районный уровень государственной власти. Сегодняшняя половинчатая, противоречивая роль районов будет источником конфликтов еще очень и очень долго.

Мы должны более четко определиться и в других управленческих вопросах. Как показывает практика, нередко в противостоянии «поселение – район», «муниципалитет – субъект Федерации» главную роль играют личностные качества руководителей. А то, что личностные отношения играют серьезную роль, – это тревожный фактор, и он явился результатом расплывчатых законодательных рамок. Не могу в этом случае не процитировать Суркова Владислава Юрьевича. Он говорит, что в России нет проблемы с демократией, а есть проблемы с демократами.

Сегодня глава района и глава поселения – это «два медведя в одной берлоге», перетягивающие друг у друга сферу деятельности. На мой взгляд, такого противостояния можно избежать, если оставить на уровне районов выборы главы муниципального образования прямым голосованием и перейти к выборам главы на уровне поселения из представительного органа власти и работать по контракту с сити-менеджером. Почему-то в наших условиях название сити-менеджер априори приравнивается к отмене выборов. Но выборы остаются, граждане не ущемляются в своих правах, потому что они выбирают представительный орган местного самоуправления, который в этой конструкции, что немаловажно, становится «главнее» местной администрации. Эта схема с успехом работает во многих странах мира. В Великобритании прямым голосованием выбираются мэры крупных городов, и то – только в последнее время. В большинстве муниципалитетов принята схема сити-менеджера. По этой модели работает большинство скандинавских стран. В США по этому пути пошли около трети муниципальных образований. То есть эта практика не пугает страны с многовековой историей гражданского общества и местного самоуправления.

При такой схеме жители не могут стать заложниками межличностных особенностей глав муниципальных образований. И решением повседневных вопросов жизнеобеспечения города занимается нанятый по контракту профессионал – управленец, который исполняет решения представительного органа власти и контролируется им.

В заключение я хочу еще раз выразить свою благодарность членам Общественной палаты, общественной организации Опоры России, представителям Минрегиона за визит в город Углич. Проведение Общественных слушаний заставило нас всех еще глубже войти в проблему реализации 131 Закона и вопросов, вытекающих из этих проблем.

Переходный период реализации Закона 131 заканчивается в 2008 году. Эти два года необходимо использовать для решения самых острых вопросов. Это, прежде всего, проблема имущественных и земельных отношений, территориальное планирование и генеральные планы муниципальных образований, капитальный ремонт жилья. Ответственность за выполнение этих вопросов лежит на всех, и только от совместных действий Правительства РФ, региональной власти, местного самоуправления, институтов гражданского общества зависит эффективное рещение этих проблем.

Очень бы хотелось, чтобы эти вопросы не переходили в политическую плоскость, так как заложниками становятся простые люди.

Спасибо за внимание.

Постоянный адрес новости http://uglich.ru/news/?newsid=2674